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国务院关于国有企业成长混合所有制经济的意见

2020/8/10 11:37:35? 点击:

(来源:国务院信息公开网站)

:各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构

 成长混合所有制经济,是深化国有企业改革的主要举措。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照“四个周全”战略布局要求,落实党中心、国务院决策部署,推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同成长,现提出以下意见。

 一、总体要求

 (一)改革出发点和落脚点。国有成本、集体成本、非公有成本等交叉持股、彼此融合的混合所有制经济,是基本经济制度的主要实现形式。多年来,一批国有企业通过改制成长成为混合所有制企业,但治理机制和监管体制还需要进一步完善;还有许多国有企业为转换经营机制、提高运行效率,正在积极探索混合所有制改革。当前,应对日益激烈的国际竞争和挑战,鞭策我国经济保持中高速增长、迈向中高端程度,需要通过深化国有企业混合所有制改革,鞭策完善现代企业制度,健全企业法人治理布局;提高国有成本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,主动适应和引领经济成长新常态;促进国有企业转换经营机制,放大国有成本功能,实现国有资产保值增值,实现各种所有制成本取长补短、彼此促进、共同成长,夯实社会主义基本经济制度的微不雅观基础。在国有企业混合所有制改革中,要果断防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失。

 (二)基本原则。

 ——政府引导,市场运作。尊敬市场经济规律和企业成长规律,以企业为主体,充实阐扬市场机制作用,把引成本与转机制结合起来,把产权多元化与完善企业法人治理布局结合起来,探索国有企业混合所有制改革的有效途径。

  ——完善制度,庇护产权。以庇护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,切实庇护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类成本参与成长混合所有制经济的积极性。

 ——严格程序,规范操作。坚持依法依规,进一步健全国有资产交易规则,科学评估国有资产价值,完善市场定价机制,切实做到规则公开、过程公开、成果公开。强化交易主体和交易过程监管,防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务,杜绝国有资产流失。

 ——宜改则改,稳妥推进。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业,要着力在完善现代企业制度、提高成本运行效率上下功夫;对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业,要充实阐扬市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,一企一策,成熟一个推进一个,确保改革规范有序进行。尊敬基层创新实践,形成一批可复制、可推广的成功做法。

 二、分类推进国有企业混合所有制改革

 (三)稳妥推进主业处于充实竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。按照市场化、国际化要求,以增强国有经济活力、放大国有成本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,以提高经济效益和创新商业模式为导向,充实运用整体上市等方式,积极引入其他国有成本或各类非国有成本实现股权多元化。坚持以成本为纽带完善混合所有制企业治理布局和治理方式,国有成本出资人和各类非国有成本出资人以股东身份履行权利和职责,使混合所有制企业成为真正的市场主体。

 (四)有效探索主业处于主要行业和要害领域的商业类国有企业混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的主要行业和要害领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有成本控股地位,撑持非国有成本参股。对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,按照不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化,同时加强分类依法监管,规范营利模式。

 ——主要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、主要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域,实行国有独资或控股,准许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府采办办事等方式参与建设和运营。

 ——主要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发操作,实行国有独资或绝对控股,在强化环境、质量、安全监管的基础上,准许非国有成本进入,依法依规有序参与开发经营。

 ——江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等,按照不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离,除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外,放开竞争性业务,准许非国有成本平等进入。

 ——核电、主要公共

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平台、气象测绘水文等基础数据采集操作等领域,实行国有独资或绝对控股,撑持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家贮备领域保持国有独资或控股。

 ——国防军工等不凡财富,从事战略兵器装备科研出产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域,实行国有独资或绝对控股。其他军工领域,分类逐步放宽市场准入,成立竞争性采购体制机制,撑持非国有企业参与兵器装备科研出产、维修办事和竞争性采购。

 ——对其他办事国家战略目标、主要前瞻性战略性财富、生态环境庇护、共用

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平台等主要行业和要害领域,加大国有成本投资力度,阐扬国有成本引导和带动作用。

 (五)引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产物和办事的行业和领域,按照不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过采办办事、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格程度、成本控制、办事质量、安全尺度、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管,按照企业不同特点有区别地查核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况,查核中要引入社会评价。

  三、分层推进国有企业混合所有制改革

  (六)引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业,以研发创新、出产办事等实体企业为重点,引入非国有成本,加快

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创新、治理创新、商业模式创新,合理限定法人层级,有效压缩治理层级。明确股东的法律地位和股东在成本收益、企业重大决策、选择治理者等方面的权利,股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。

 (七)探索在集团公司层面推进混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域,坚持国有成本控股,形成合理的治理布局和市场化经营机制;在其他领域,鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐程序整国有股权比例,积极引入各类投资者,形成股权布局多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

 (八)鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。各地区要认真贯彻落实中心要求,区分不同情况,制订完善改革方案和相关配套办法,指导国有企业稳妥开展混合所有制改革,确保改革依法合规、有序推进。

  四、鼓励各类成本参与国有企业混合所有制改革

 (九)鼓励非公有成本参与国有企业混合所有制改革。非公有成本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营治理。非公有成本投资主体可以货币出资,或以实物、股权、土地使用权等法律法规准许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时,除国家另有规定外,一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。

 (十)撑持集体成本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权,成长股权多元化、经营财富化、治理规范化的经济实体。准许经确权认定的集体成本、资产和其他出产要素作价入股,参与国有企业混合所有制改革。研究制订股份合作经济(企业)治理办法。

 (十一)有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作,鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式,充实操作国际市场、

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、人才等资源和要素,成长混合所有制经济,深度参与国际竞争和全球财富分工,提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求,遵照外商投资财富指导目录和相关安全审查规定,完善外资安全审查工作机制,切实加强风险防范。

 (十二)推广政府和社会成本合作(PPP)模式。优化政府投资方式,通过投资补助、基金注资、担保补助、贷款贴息等,优先撑持引入社会成本的项目。以项目运营绩效评价成果为依据,适时对价格和补助进行调整。组合引入保险资金、社保基金等持久投资者参与国家重点工程投资。鼓励社会成本投资或参股基础设施、公用事业、公共办事等领域项目,使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目贮备,成立综合信息办事平台。

 (十三)鼓励国有成本以多种方式入股非国有企业。在公共办事、高新

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、生态环境庇护和战略性财富等重点领域,以市场选择为前提,以成本为纽带,充实阐扬国有成本投资、运营公司的成本运作平台作用,对成长潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式,与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合,成长混合所有制经济。撑持国有成本与非国有成本共同设立股权投资基金,参与企业改制重组。

 (十四)探索完善优先股和国家不凡治理股方式。国有成本参股非国有企业或国有企业引入非国有成本时,准许将部门国有成本转化为优先股。在少数特定领域探索成立国家不凡治理股制度,遵照相关法律法规和公司章程规定,行使特定事项否决权,保证国有成本在特定领域的控制力。

 (十五)探索实行混合所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则,通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要采纳增资扩股、出资新设等方式,优先撑持人才成本和

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要素贡献占比力高的转制科研院所、高新

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企业和科技办事型企业开展试点,撑持对企业经营业绩和持续成长有直接或较大影响的科研人员、经营治理人员和业务主干等持股。完善相关政策,健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,成立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股,要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。

 五、成立健全混合所有制企业治理机制

 (十六)进一步确立和落实企业市场主体地位。政府不得干预企业自主经营,股东不得干预企业日常运营,确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营治理人员选聘、业绩查核和薪酬治理等职权,维护企业真正的市场主体地位。

 (十七)健全混合所有制企业法人治理布局。混合所有制企业要成立健全现代企业制度,明晰产权,同股同权,依法庇护各类股东权益。规范企业股东(大)会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系,按章程行权,对成本监管,靠市场选人,依规则运行,形成定位清楚、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理布局。

 (十八)推行混合所有制企业职业经理人制度。按照现代企业制度要求,成立市场导向的选人用人和激励约束机制,通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营治理,畅通现有经营治理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化治理,按照市场化原则决定薪酬,可以采纳多种方式探索中持久激励机制。严格职业经理人任期治理和绩效查核,加快成立退出机制。

 六、成立依法合规的操作规则

 (十九)严格规范操作流程和审批程序。在组建和注册混合所有制企业时,要依据相关法律法规,规范国有资产授权经营和产权交易等行为,健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等,应在产权、股权、证券市场公开披露信息,公开择优确定投资人,达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息,防止利益输送。国有企业实施混合所有制改革前,应依据本意见制订方案,报同级国有资产监管机构批准;主要国有企业改制后国有成本不再控股的,报同级人民政府批准。国有资产监管机构要按照本意见要求,明确国有企业混合所有制改革的操作流程。方案审批时,应加强对社会成本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。要充实保障企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权,涉及职工切身利益的要做好评估工作,职工安设方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。

 (二十)健全国有资产定价机制。按照公开公平公正原则,完善国有资产交易方式,严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格,阐扬专业化中介机构作用,借助多种市场化定价手段,完善资产定价机制,实施信息公开,加强社会监督,防止呈现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。

 (二十一)切实加强监管。政府有关部门要加强对国有企业混合所有制改革的监管,完善国有产权交易规则和监管制度。国有资产监管机构对改革中呈现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为,要依法严厉处理。审计部门要依法履行审计监督本能机能,加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充实阐扬第三方机构在清产核资、财政审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开,自觉接受社会监督。

 七、营造国有企业混合所有制改革的良好环境

 (二十二)加强产权庇护。健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整庇护制度,依法庇护混合所有制企业各类出资人的产权和常识产权权益。在立法、司法和行政执法过程中,坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律庇护。

 (二十三)健全多层次成本市场。加快成立规则统一、交易规范的场外市场,促进非上市股份公司股权交易,完善股权、债权、物权、常识产权及信托、融资租赁、财富投资基金等产物交易机制。成立规范的区域性股权市场,为企业提供融资办事,促进资产证券化和成本流动,健全股权登记、托管、做市商等第三方办事体系。以具备条件的区域性股权、产权市场为载体,探索成立统一结算制度,完善股权公开转让和报价机制。制订场外市场交易规则和规范监管制度,明确监管主体,实行属地化、专业化监管。

 (二十四)完善撑持国有企业混合所有制改革的政策。进一步简政放权,最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为,只要不属于法律法规禁止进入的领域,且不危害国家安全、社会公共利益和第三方合法权益,不得限制进入。完善工商登记、财税治理、土地治理、金融办事等政策。依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题,确保企业职工步队不变。加快剥离国有企业办社会本能机能,妥善解决历史遗留问题。完善统计制度,加强监测阐发。

 (二十五)加快成立健全法律法规制度。健全混合所有制经济相关法律法规和规章,加大法律法规立、改、废、释工作力度,确保改革于法有据。按照改革需要抓紧对合同法、物权法、公司法、企业国有资产法、企业破产法中有关法律制度进行研究,遵照法定程序及时提请修改。鞭策加快制订有关产权庇护、市场准入和退出、交易规则、公平竞争等方面法律法规。

 八、组织实施

 (二十六)成立工作协调机制。国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高。各地区、各有关部门和单位要高度重视,精心组织,严守规范,明确责任。各级政府及相关本能机能部门要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导,做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作。各级国有资产监管机构要及时跟踪改革进展,加强改革协调,评估改革成效,推广改革经验,重大问题及时向同级人民政府陈述。各级工商联要充实阐扬广泛联系非公有制企业的组织优势,参与做好沟通政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作。

 (二十七)加强混合所有制企业党建工作。坚持党的建设与企业改革同步谋划、同步开展,按照企业组织形式变化,同步设置或调整党的组织,理顺党组织隶属关系,同步选配好党组织负责人,健全党的工作机构,配强党务工作者步队,保障党组织工作经费,有效开展党的工作,阐扬好党组织政治核心作用和党员先锋榜样作用。

 (二十八)开展不同领域混合所有制改革试点示范。结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革,开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。在基础设施和公共办事领域选择有代表性的政府投融资项目,开展多种形式的政府和社会成本合作试点,加快形成可复制、可推广的模式和经验。

 (二十九)营造良好的舆论氛围。以坚持“两个毫不摆荡”(毫不摆荡巩固和成长公有制经济,毫不摆荡鼓励、撑持、引导非公有制经济成长)为导向,加强国有企业混合所有制改革舆论宣传,做好政策解读,阐释目标标的目的和主要意义,宣传成功经验,准确引导舆论,回应社会关切,使广大人民群众了解和撑持改革。

 各级政府要加强对国有企业混合所有制改革的领导,按照本意见,结合实际鞭策改革。

 金融、文化等国有企业的改革,中心另有规定的依其规定执行。


国  务  院 

2015年9月23日

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